近期，生态环境部环境工程评估中心开展的市场调研发现，“限塑令”颁布实施以后，塑料袋使用量有所下降，但近来一次性塑料袋滥用乱象又有所反弹。“限塑令”实施过程中出现了政策落实监管不到位、可降解塑料界定不准、回收处置不当等问题，影响了“限塑令”的实施效果。

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从各地关于一次性不可降解塑料的禁止、限制政策以及可降解塑料的推广政策的力度来看，市场对可降解塑料具有较为旺盛的需求，但长远来看，可降解塑料的发展还面临一些不确定性。那么，该如何更好地发挥“限塑令”成效？如何实现可降解塑料行业健康规范发展？为此，本刊记者专访了生态环境部环境工程评估中心刘小丽研究员。

《环境经济》：“限塑令”实施以来，您觉得效果如何？

刘小丽：塑料制品与人们的生活息息相关，因其具有轻质、密封性好、成本低等突出特点而得到广泛应用。随着经济的快速发展，塑料制品的消耗逐年增加，我国也成为世界塑料生产和消费第一大国。

为解决塑料带来的“白色污染”问题，2020年1月，国家发展改革委、生态环境部联合印发了被称为“史上最严限塑令”的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，明确了“限塑禁塑”的具体时间表，对不可降解塑料袋、不可降解一次性塑料餐具、宾馆酒店一次性塑料用品及快递塑料包装的生产、销售和使用进行有序禁止、限制。总体来说，随着“限塑令”的推进，大型商超、宾馆、酒店等开始使用可降解塑料制品，可降解塑料制品需求量急剧增加，一次性不可降解塑料制品用量减少。

但是，近期，我们开展的市场调查显示，“限塑令”在大型连锁商超落实较好，但菜市场、集贸市场、路边小摊、外卖餐饮店、水果店等场所还在大量使用一次性塑料袋。即使在“限塑令”落实情况较好的长三角地区，去超市购物时会自带购物袋的消费者也不足一半。

一方面，普通塑料成本低，一个可降解购物袋进货成本要两毛左右，而普通塑料袋平均只要十分之一的价格。另一方面，塑料袋的便捷性还无法替代，消费者随身携带购物袋的习惯尚未养成，加之有些商贩为招揽生意，免费提供购物袋，更是助长了一次性塑料袋的广泛使用。

究其根本原因，在于“限塑令”所规范的主体过于狭小，监管落实不到位。“限塑令”的监管和实施对象和地点主要是各大连锁超市和集贸市场，而个体商户、路边摊贩这些使用塑料大户没有被全方位监管，对小商贩使用和提供免费一次性塑料袋缺乏相应的惩处措施。

此外，可降解塑料界定不清，“限塑令”只限制、禁止使用不可降解塑料袋，却没有规定应该使用哪种可降解塑料袋。而且，可降解塑料回收处置不当，同样会带来污染问题。

根据2006年出台的《降解塑料的定义、分类、标志和降解性能要求》（GB/T 20197-2006），生物分解塑料、热氧降解塑料、光降解塑料、可堆肥塑料等，均为可降解塑料，这些塑料在受热或光照条件下放置一段时间就可降解。

但实际上，受热和光照这两种降解技术只是将塑料分解成微小颗粒（＜5mm），并不能真正降解。这些微塑料颗粒可小至微米乃至纳米级别，隐身在空气、海洋、土壤、沉积物和水中，肉眼不可见，因此也被比作海洋中的“PM2.5”。不过，由于热氧降解塑料和光降解塑料的价格不到生物分解塑料的一半，这种伪降解塑料在市场上有一定空间。

《环境经济》：如何界定可降解塑料？

刘小丽：界定可降解塑料，首先要明确何为“降解”？降解是受环境条件的影响，经过一定时间和包含一个或多个步骤，结构发生显著变化、性能丧失的过程。

在中国轻工业联合会发布的《可降解塑料制品的分类与标识规范指南》（2020年）中，可降解塑料被定义为：在自然界如土壤、沙土、淡水环境、海水环境、特定条件如堆肥化条件或厌氧消化条件中，由自然界存在的微生物作用引起降解，并最终完全降解变成二氧化碳和甲烷、水及其所含元素的矿化无机盐以及新的生物质（如微生物死体等）的塑料。

这一指南对可降解塑料提出了完全降解的要求，强调的是降解后对环境的无害。真正的可降解塑料应该由生物降解材料制成，目前应用最广泛的是聚乳酸。它以淀粉、玉米等生物质为原材料制成，经过土埋、堆肥、淡水降解、海洋降解等过程后，可被微生物完全分解成水和二氧化碳，不会给环境造成额外负担。

《环境经济》：可降解塑料市场现状是怎样的？

刘小丽：当前，市场上的可降解塑料按原料来源划分为聚烯烃可降解塑料和生物可降解塑料两种。

聚烯烃类可降解塑料主要是指以聚乙烯、聚丙烯等聚烯烃类树脂为原料，添加适量淀粉、无机盐类或降解催化剂混合制成。部分聚烯烃类可降解塑料制品在环境中仅发生部分降解，因降解后变成危害更大的微塑料而备受争议。

生物可降解塑料又分为天然基可降解塑料、生物基可降解塑料和石化基可降解塑料。其中，天然基可降解塑料采用淀粉、木质素、甲壳素等天然材料制成，生物基可降解塑料主要包括聚乳酸、聚羟基脂肪酸酯类聚合物、全淀粉基、纤维素等，石化基可降解塑料包括二元酸二元醇共聚酯系列、二氧化碳共聚物、聚己内酯、聚乙醇酸等。

目前，我国市场上形成工业化规模生产且占据较大市场份额的主要是以二元酸二元醇共聚酯系列、聚乳酸等为原料生产的可降解塑料。从产能结构来看，我国现有产能、在建/拟建产能均以二元酸二元醇共聚酯系列为主，2020年聚丁二酸丁二醇酯、聚乳酸产能分别占可降解塑料的75%和16%，在建和拟建占比分别为64%和32%。

从生物降解塑料的市场价格来看，主要产品的参考价均在2万元/吨以上，而传统塑料价格基本在0.7万元/吨～0.9万元/吨。短期来看，随着可降解塑料产能的逐渐释放，可降解塑料价格会逐渐降低。长期来看，随着原料的多元化和技术的进步，可降解塑料产品价格有望进一步下降。

《环境经济》：推广可降解塑料面临哪些困难？

刘小丽：结合当前我国各地关于一次性不可降解塑料的禁止、限制政策以及可降解塑料的推广政策的力度来看，市场对可降解塑料具有较为旺盛的需求。但从长远来看，可降解塑料的发展还面临一些不确定性。

一是产品价格高。从产业整体的竞争力来看，可降解塑料的成本远高于传统的聚丙烯、聚乙烯。靠政策驱动的市场，可持续性存在一定风险，产品的推广、应用前景最终还要取决于产业降本提效的空间。

二是技术成熟度不足。总体来看，我国可降解塑料的发展处于产业化初期，相较于传统石油化工塑料领域，产业相关成套生产装备设计、开发都有较大难度。相较于传统塑料，生物降解塑料存在力学强度低、成膜性差、耐热性低、降解需要特定条件等问题，产品相关改性技术亟待开发。

三是可降解塑料界定不清。政府监管部门在“可降解”上一直没有明确的要求，出台的文件未明确说明“可降解”的范畴，单纯由市场和企业去探索和检验会导致可降解塑料产品质量鱼龙混杂。此外，各类可降解塑料制品无统一的标识要求，给消费者和政府监管部门造成困扰，也制约了可降解塑料行业健康规范发展。

四是回收处理体系不健全。多数可降解塑料的降解性是基于工业堆肥集中处理或特定的温度、湿度、菌类等条件，而实际上在可降解塑料被使用后，最终是否能有效地收集并满足降解的环境条件还有待验证。这直接关乎可降解塑料能否解决或多大程度可以解决不可降解塑料产生的环境问题，也关乎可降解塑料的未来。

我举一个例子。当前，生物可降解塑料鲜少被用于工业堆肥。究其原因，一是我国的工业堆肥厂较少。国家统计局发布的数据显示，2019年我国共有生活垃圾堆肥厂142座。这些工厂大多以秸秆、动物粪便等为原料，不支持可降解塑料袋的处理。二是垃圾分类不当。生物降解塑料袋跟厨余垃圾性质一样，本应该随厨余垃圾进入工业堆肥厂进行堆肥处理，但我国垃圾分类要求塑料袋应扔入“其他垃圾”或“可回收垃圾”，不能丢进“厨余垃圾”，导致生物降解塑料的环保效应未能充分显现。

《环境经济》：“限塑令”怎样才能更好发挥出实效？

刘小丽：为更好发挥“限塑令”成效，结合“限塑令”实施中发现的问题，建议从使用端、生产端、回收端和监管端发力，构建塑料制品全生命周期监管体系。

在使用端发力，从立法层面扩大“限塑令”限制和监管的范围，不应仅仅限制塑料袋的使用，而应将非环保塑料制品全品类纳入监管；修订标准，重新界定可降解塑料，规范可降解塑料范围，健全可降解塑料产品标准体系，从源头堵住伪降解塑料；制定统一的定价标准，加大可降解塑料补贴，在利率、税收等方面对可降解塑料制品的生产、流通给予优惠，大幅地降低可降解塑料制品的价格；加强“禁塑”政策宣贯和绿色消费宣传，有重点、有针对性地向群众、商户、企业宣传减少包装、减少塑料制品使用等，引导公众理性消费、绿色消费，引导居民和商家使用可降解塑料替代品或者其他非一次性塑料替代品。

在生产端发力，积极推行塑料制品绿色设计，持续推进一次性塑料制品使用减量，科学稳妥推广塑料替代品；加大财政支持力度，大力开展全降解塑料研发，降低可降解塑料生产和处置成本；从源头上大力推动塑料制品易回收、易再生等生态设计方法，提升塑料制品的回收利用率；构建统一规范的可降解塑料生产加工市场，强化一次性塑料市场退出机制，尽可能地减少一次性塑料制品的生产。

在回收端发力，建立健全回收体系，规范可降解塑料分类回收要求，明确将可降解塑料纳入厨余垃圾予以回收处置，减少塑料焚烧；加强对可降解塑料的回收处理处置能力建设，建立健全塑料废弃物收运处置体系，提升塑料垃圾无害化处置水平；探索塑料回收利用模式，加大塑料废弃物的回收和材料化利用，对暂时不具备材料化利用条件的进行能源化回收利用，构建起覆盖塑料污染全生命周期的治理体系；对回收企业以奖代补，提升企业回收利用积极性。

在监管端发力，将塑料制品减量化、资源化纳入对相关部门和地方政府的考核；构建塑料废弃物使用和处理处置社区网格化监管体系；加大对违规生产销售塑料袋企业和违规使用塑料袋商家的惩处力度，给予责令停止生产、没收违法所得、罚款等处罚；建立监督举报奖励制度，调动公众、企业、智库等各方力量参与监管，弥补政府监管不足。